standard Hybrydowe finansowanie ppp

Partnerstwo publiczno-prywatne w szerokim rozumieniu w Wytycznych Komisji Europejskiej z 2003 r. dotyczących ppp (Komisja Europejska, Bruksela 2003, (EC (2003)) zdefiniowano jako  partnerstwo sektora publicznego i prywatnego mające na celu realizację przedsięwzięć lub świadczenie usług, tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny, finansowanych częściowo ze środków prywatnych.

Podstawy prawne

Na podstawy prawne dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego, a w szczególności projektów hybrydowych, składają się zarówno przepisy unijne, jak i krajowe. Regulacje te dotyczą zarówno funduszy europejskich, jak i partnerstwa publiczno-prywatnego.

Jednym z najważniejszych dokumentów dotyczących funduszy unijnych jest tzw. rozporządzenie ogólne; w perspektywie 2007–2013 było to Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Rozporządzenie zawiera jednak jedynie ogólne odwołania do ppp. Na gruncie krajowym Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r. (DzU 2009, Nr 84 poz. 712) wyraźnie wskazuje (art. 28 ust. 9), że w ramach programu operacyjnego dofinansowane mogły być także projekty realizowane w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, na podstawie Ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.). Uzupełniająco wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego wskazują ppp jako jeden ze sposobów realizacji projektów współfinansowanych z funduszy UE.

Na poziomie europejskim spotykamy różne rodzaje regulacji dotyczących projektów hybrydowych. Komisja Europejska wydawała wytyczne, komunikaty i tzw. zielone księgi dotyczące realizacji projektów ppp. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego wydane przez Komisję Europejską wskazują podstawowe problemy i kierunki przyszłych rozwiązań prawnych, ułatwiających podmiotom gospodarczym z całego obszaru UE dostęp do świadczenia usług użyteczności publicznej w sposób zapewniający poszanowanie swobód konkurencji wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskie.

Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, COM (2004) 327, Bruksela 2004, stanowi z kolei dokument ilustrujący przebieg i wynik debaty organów UE w sprawie zastosowania prawa unijnego w zakresie zamówień publicznych oraz koncesji (Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (DzU Nr 19, poz. 101 z późn. zm.), przy realizacji projektów ppp.

Zielona Księga ma na celu ukazanie, które zasady znajdują zastosowanie na etapie wyboru partnera prywatnego i na etapach następnych. Komunikat wyjaśniający Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego ppp (ZPPP), COM (2007) 6661, Bruksela 2008 wyjaśnia problemy prawne związane ze stosowaniem przepisów zamówieniowych odnośnie zawiązywania zinstytucjonalizowanego ppp (spółki o kapitale mieszanym). Zgodnie z komunikatem Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanych partnerstw publiczno-prywatnych (ZPPP) z dnia 5 lutego 2008 r., partnerstwa publiczno-prywatne mogą oferować skuteczne sposoby realizacji projektów inwestycyjnych w obszarze infrastruktury, świadczenia usług publicznych oraz wprowadzania szerzej zakrojonych innowacji. Partnerstwo publiczno-prywatne jest jednocześnie interesującym narzędziem długoterminowego rozwoju strukturalnego obszarów infrastruktury i usług, łączącym korzyści płynące z obu sektorów – prywatnego i publicznego.

W Polsce najważniejszym krajowym aktem prawnym regulującym kwestie związane z partnerstwem publiczno-prywatnym jest Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r. Ustawa ma charakter ramowy. Oznacza to, że celem ustawodawcy było określenie ogólnych aspektów partnerstwa publiczno-prywatnego, nie zaś szczegółowe regulowanie wszystkich związanych z tym kwestii, które to podmiot publiczny w zakreślonych ramach prawnych ma prawo swobodnie kształtować. To zaś ma służyć efektywnemu przeprowadzeniu całej procedury realizacji przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego. Ustawodawca, uwzględniając ramowy charakter ustawy, w żaden sposób nie narzuca zakresu podziału zadań pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym. Jest to celowe działanie, które ma w swym założeniu pozostawić to zagadnienie do uzgodnienia stronom w taki sposób, aby mogły one w zakresie, jaki uznają za najbardziej efektywny ustalić parametry realizacji przedsięwzięcia, przypisując poszczególne zadania i ryzyka adekwatnie do rodzaju przedmiotu partnerstwa i odpowiednio do posiadanych kompetencji i możliwości.

Ustawa o ppp tworzy tzw. legalną definicję partnerstwa publiczno-prywatnego, charakteryzującą się cechami ściśle określonymi przepisami tego aktu prawnego. Definicja ta znacząco różni się od potocznego pojęcia partnerstwa publiczno-prywatnego, które znaczeniowo jest szersze i dotyczy wielu różnych form współpracy sektora publicznego z prywatnym (np. modele JASPERS omówione w dalszej części opracowania). Nie każda współpraca sektora publicznego z prywatnym będzie partnerstwem w rozumieniu komentowanej ustawy. Najwyższa Izba Kontroli w kwietniu 2013 r. w informacji o wynikach kontroli pn. Realizacja przedsięwzięć w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego wskazała, że ppp są realizowane w Polsce na podstawie różnych ustaw np. ustawy o ppp, o koncesji, o autostradach płatnych, o gospodarce komunalnej, PZP oraz kodeksów – cywilnego i spółek handlowych.

Definicje czterech badanych przez JASPERS modeli ppp

Zgodnie z wynikami analiz dokonanych w ramach prac horyzontalnych JASPERS, określone zostały modele ppp pozwalające na łączenie środków unijnych z formułą ppp. Modele zostały opracowane w oparciu o stopień przeniesienia ryzyka do sektora prywatnego przewidzianego w ramach każdego rodzaju modelu projektu. Od modeli obejmujących przeniesienie o ograniczonym ryzyku (np. ryzyko dotyczące eksploatacji i utrzymania) aż do modeli obejmujących przeniesienie o wyższym ryzyku (np. ryzyko dotyczące projektowania, budowy, finansowania i eksploatacji). Definicje czterech badanych przez JASPERS Modeli ppp są następujące:

Model PPP 1 – eksploatacja i utrzymanie ze środków prywatnych (DB+O)

Etap budowy jest wyraźnie oddzielony od etapu eksploatacji i utrzymania za pomocą dwóch różnych umów. W pierwszej umowie podmiotowi prywatnemu zleca się funkcje projektowania i budowania. Dofinansowanie UE obejmuje wyłączenie ten etap. W drugiej, temu samemu lub innemu podmiotowi prywatnemu zleca się eksploatację i utrzymanie infrastruktury. W modelu tym wyraźnie wyodrębniona jest faza inwestycyjna, co ułatwia rozliczenie dofinansowania, a korzyści ekonomiczne uzyskiwane są dzięki wyższej efektywności zarządzania infrastrukturą przez partnera prywatnego. Z drugiej strony korzyści te są mniejsze, niż gdyby inwestycja była od początku prowadzona przez przyszłego operatora.

Model PPP 2 – projektuj–buduj–eksploatuj (DBO)

Podmiot publiczny przyznaje zamówienie na etap budowy, eksploatacji i utrzymania podmiotowi prywatnemu na podstawie jednej umowy. Podmiot publiczny jest wnioskodawcą, a dofinansowaniem objęte są koszty inwestycji. Partner prywatny odpowiedzialny jest natomiast za zaprojektowanie, budowę i eksploatację infrastruktury.

W modelu PPP 1 i PPP 2 finansowanie zapewnia podmiot publiczny. Wsparcie z funduszy unijnych obejmuje fazę inwestycyjną, w którą nie jest jeszcze zaangażowany podmiot prywatny. W trzecim modelu (PPP 3) finansowanie unijne także pojawia się na poziomie inwestycyjnym, ale nie obejmuje całego projektu.

Model PPP 3 – równoległa realizacja projektów

Stosowane w celu finansowania dwóch uzupełniających się infrastruktur na podstawie dwóch oddzielnych umów. Na podstawie jednej umowy podmiot prywatny projektuje i buduje jedną infrastrukturę, a na podstawie drugiej podmiot prywatny (ten sam lub inny) projektuje, buduje i finansuje drugą infrastrukturę oraz eksploatuje i utrzymuje obie infrastruktury. W tym modelu podmiot prywatny częściowo lub w pełni bierze udział w finansowaniu drugiej umowy. Dotacja unijna jest wykorzystywana do finansowania wyłącznie pierwszej infrastruktury.

Model PPP 4 – projektuj–buduj–finansuj–eksploatuj (DBFO)

DBFO to model, w którym ryzyko związane z projektem, budową, finansowaniem i eksploatacją jest przenoszone na podmiot prywatny. Model ten jest projektem partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu polskiej ustawy o ppp, gdyż występuje w nim element finansowania. DBFO może stanowić klasyczny model bazujący na koncesji z przychodami z opłat nałożonych na użytkowników lub model wykorzystujący opłaty za dostępność w trakcie całego okresu eksploatacji projektu lub połączenie obu modeli. W schemacie tym nakłady inwestycyjne są finansowane wspólnie ze środków unijnych oraz prywatnych. Model ten został zastosowany w projekcie System gospodarki odpadami dla Miasta Poznania. System finansowania projektu realizowanego w modelu PPP 4, tj. DBFO, może przebiegać w dwóch podstawowych wariantach. Wariant I obejmuje finansowanie nakładów inwestycyjnych zarówno przez fundusze europejskie, jak i kapitał prywatny. Innymi słowy w wariancie I koszty inwestycji są dzielone pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego, którzy mogą dodatkowo zawiązać spółkę celową do realizacji projektu. Wariant II obejmuje wykorzystanie funduszy na etapie eksploatacyjnym. W perspektywie 2007–2013 wariant II nie znalazł zastosowania w praktyce, ale regulacje prawne dla perspektywy 2014–2020 umożliwią jego realizację. Ten model zakłada dofinansowanie unijne, rozliczone przez beneficjenta z Komisją Europejską fakturami na etapie inwestycyjnym, ale wypłacane partnerowi prywatnemu przez beneficjenta na etapie eksploatacji poprzez dofinansowanie opłat, które będzie musiał uiszczać podmiot publiczny. Pełen koszt na etapie inwestycyjnym ponosi partner prywatny.