standard Jedwabny szlak do Europy Środowo-Wschodniej

Trzeci szczyt Chin i Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW) odbędzie się jutro, 16 grudnia, w Belgradzie. Premier Chin Li Keqiang razem z szefami rządów 16 państw EŚW najprawdopodobniej przyjmą nowy dokument wyznaczający priorytety na rok 2015 i następne. Pomimo dużej dynamiki współpracy w ramach formatu 16+1, rezultaty nie są zadowalające.

W ostatnich latach, po dwóch dekadach niewielkiego wzajemnego zainteresowania, Chiny zaczęły dążyć do ożywienia relacji z EŚW. Pekin chce eksportować do tego regionu, ale też z niego importować , lokować w nim inwestycje, aby zróżnicować swoje rezerwy walutowe oraz zdobyć dostęp do baz produkcyjnych, sposobów zarządzania czy kanałów dystrybucji. Jest także zainteresowany rozwojem połączeń transportowych, inwestycjami infrastrukturalnymi, tworzeniem stref ekonomicznych i centrów dystrybucyjnych w ramach Jedwabnego Szlaku – kluczowej koncepcji chińskiej polityki zagranicznej. EŚW może się przyczynić do osiągnięcia tych celów, bo są zbieżne z jej interesami. „Szesnastka”, która boryka się z dużym deficytem w handlu z Chinami, chce zwiększać swój eksport (ale nie ograniczać importu), przyciągać inwestycje oraz tworzyć multimodalne centra logistyczne i dystrybucyjne wokół połączeń transportowych z Chinami.  Jednak aby osiągnąć te cele, Pekin potrzebuje mechanizmów i propozycji, które przyciągną uwagę EŚW, a także formatu, w którym będą obecne kraje tego regionu, bo Chinom łatwiej jest współpracować z większym partnerem.

Dynamika formatu 16+1

W kwietniu 2012 r. podczas wizyty w Polsce premiera Wen Jiabao Chiny zainicjowały nową formę współpracy – szczyty premierów z Chin i 16 krajów EŚW oraz spotkania niższego szczebla w tej formule. Wen ogłosił także chińską strategię wobec EŚW („12 kroków”) – listę inicjatyw mających wzmocnić współpracę dwustronną. Najważniejsze były propozycje o charakterze gospodarczym, np. linia kredytowa o wartości 10 mld dolarów czy fundusz inwestycyjny z kapitałem 500 mln dolarów w pierwszym etapie działalności.

„12 kroków” było inicjatywą chińską, wdrażaną przez Chiny i w Chinach. Była to jedna oferta dla szesnastu krajów z różnymi systemami prawnymi, oczekiwaniami i potrzebami. W rezultacie niektóre propozycje nie były atrakcyjne np. dla państw unijnych. Przykładem jest linia kredytowa, która zakłada realizację projektów przez firmy chińskie, czy strefy ekonomiczne, które miały być przeznaczone dla chińskich inwestorów. Co więcej, Bruksela wyrażała zaniepokojenie zaangażowaniem w ten format zarówno państw unijnych, jak i spoza UE, obawiając się, że może to podważyć unijną politykę wobec Chin, sugerując nawet możliwość ingerowania w kompetencje unijnych instytucji. Pekin, w odpowiedzi na te obawy, przed drugim szczytem w Rumunii w listopadzie 2013 r. zmodyfikował swoje podejście, konsultując wcześniej propozycje z Komisją Europejską i państwami „szesnastki”. W rezultacie „wytyczne bukareszteńskie” , czyli rozwinięcie propozycji  „12 kroków”, zostały przyjęte przez wszystkie 17 państw. W dokumencie znalazły się zapisy o tym, że współpraca musi się odbywać zgodnie z prawem unijnym, a format 16+1, to ważny element chińsko-unijnego strategicznego partnerstwa.

Wytyczne bukareszteńskie

 „Wytyczne”, to program współpracy bogatszy, niż „12 kroków”.  Dokument opisuje inicjatywy, które należało podjąć w 2014 r. i kontynuować w kolejnych latach, głównie w ramach ogłoszonego roku promocji biznesu i inwestycji. Dotyczy istotnych obszarów współpracy: handlu, inwestycji, transportu, infrastruktury, rolnictwa oraz współpracy finansowej, kulturalnej, naukowej i międzyludzkiej. Zawiera plan utworzenia wspólnych mechanizmów oraz określa schemat współpracy: inicjatywy ad hoc (np. spotkania ministrów), wydarzenia cykliczne (np. spotkanie liderów lokalnych co dwa lata) i stałe mechanizmy, takie jak stowarzyszenia. Rok 2014 był czasem wdrażania tego dokumentu. Bogaty program zaowocował dużą liczbą spotkań i do pewnego stopnia przysłonił relacje stricte dwustronne, wymuszał też duże zaangażowanie administracji państw EŚW, na co państwa „szesnastki” nie zawsze mogły sobie pozwolić, biorąc pod uwagę ich skromne zasoby.

Chiny starały się łączyć spotkania oficjalne z imprezami targowymi, aby zachęcać przedsiębiorców do współpracy. Na przykład w czerwcu 2014 r. w Ningbo odbyło się spotkanie ministerialne resortów  gospodarczych. Towarzyszyły mu targi konsumpcyjne, na których prezentowano ofertę eksportową krajów EŚW. Natomiast we wrześniu w Xiamen zorganizowano sympozjum promujące inwestycje, na którym obecni byli szefowie agencji inwestycyjnych oraz targi inwestycyjne ze specjalnym zaproszeniem dla „szesnastki”. Jednocześnie powstają wspólne mechanizmy. W maju na Węgrzech powstało stowarzyszenie instytucji promujących turystykę, a pod koniec października Bułgaria ogłosiła, że będzie gościć stowarzyszenie instytucji promujących współpracę z dziedziny rolnictwa. Trwają prace nad powołaniem mechanizmów współpracy infrastrukturalnej w Serbii, współpracy wyższych uczelni na Litwie i współpracy władz lokalnych w Czechach, a także stowarzyszenia izb handlowych w Polsce. Ponadto w listopadzie w Warszawie ogłoszono powstanie mechanizmu inwestycyjnego, którego europejska część będzie się mieścić w Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych.

Najprawdopodobniej mechanizmy, które zostały już ogłoszone lub są w finalnej fazie realizacji, zostaną oficjalnie zainaugurowane w Belgradzie. Jednak niektóre propozycje Chin nadal nie są atrakcyjne dla wszystkich krajów „szesnastki”. Skorzystanie  z chińskiej oferty jest utrudnione przez zróżnicowanie krajów EŚW. Na przykład kraje bałkańskie są zainteresowane chińskimi projektami infrastrukturalnymi i to właśnie w tym regionie korzysta się z chińskiej linii kredytowej. Państwa unijne natomiast czekają na inwestycje typu greenfield, brownfield i kapitałowe. Ponadto państwa EŚW są niechętne instytucjonalizacji 16+1, uznając, że jest to format szesnastu bilateralnych dialogów, natomiast nowe mechanizmy, to instrumenty ułatwiające kontakt, a nie instytucje, gdyż nie mają wewnętrznej struktury ani budżetu.

Pomimo tych przeszkód Chiny są zainteresowane współpracą z EŚW – jest to region Europy położony najbliżej chińskich prowincji zachodnich, potrzebujących szybkiego rozwoju gospodarczego. Dlatego Chiny włączyły EŚW do Jedwabnego Szlaku, który może być postrzegany jako chiński zwrot ku Azji i Europie. Koncepcją objęto wiele projektów infrastrukturalnych i transportowych zrealizowanych przed jej ogłoszeniem (np. transportowe linie kolejowe Chongqing–Sinciang–Duisburg czy Chengdu–Łódź). Ponadto na szczycie w Belgradzie, którego hasłem przewodnim będzie Jedwabny Szlak, zostaną najprawdopodobniej ogłoszone nowe projekty infrastrukturalne i transportowe.

Obopólne korzyści

Format 16+1 (np. dzięki corocznym wizytom chińskiego premiera) zwiększył pozycję EŚW w Europie. Chiny, które do niedawna postrzegały współpracę z Europą głównie przez pryzmat relacji z zachodnimi członkami UE, teraz wykorzystując różnorodne mechanizmy zdobywają wiedzę o EŚW, jej wewnętrznym zróżnicowaniu, klimacie inwestycyjnym itp. W tym sensie format 16+1 to projekt długoterminowy, jeden spośród instrumentów, które mogą pomóc EŚW w pogłębieniu relacji z Chinami. Dzięki niemu EŚW globalizuje swoją politykę zagraniczną oraz szuka nowych rynków i źródeł kapitału, aby utrzymać wzrost gospodarczy wobec perspektywy zakończenia funduszy unijnych i nasycenia europejskich rynków. Chińskie inwestycje, również infrastrukturalne, mogą się przyczynić do rozwoju gospodarek wschodnioeuropejskich, natomiast projekty w ramach Jedwabnego Szlaku – korytarze logistyczne i dystrybucyjne – do pobudzenia eksportu i zmniejszenia deficytu handlowego. Zróżnicowanie EŚW może być atutem, ponieważ różne kraje liczą na różne chińskie inwestycje.

Polska jako gospodarz mechanizmu inwestycyjnego powinna inicjować przedsięwzięcia w jego ramach (jak publikacje czy seminaria), aby informować chiński biznes o warunkach inwestowania i systemie prawnym oraz przybliżać oczekiwania poszczególnych państw regionu. Atutem EŚW może być także podobieństwo oferty eksportowej poszczególnych krajów regionu. Warto rozważyć wspólne  eksportowanie (np. jedno lub kilka państw mogłoby zbierać towary i wysyłać je do Chin) ze względu na duży chiński popyt oraz efekt skali. Polska powinna jak najszybciej ustanowić stowarzyszenie izb handlowych, które posłużyłoby jako forum dyskusji nad tą kwestią. Mogłaby odegrać w tym procesie główną rolę, jako największy rynek w „szesnastce” i gospodarz dwóch gospodarczych mechanizmów w ramach 16+1.

Justyna Szczudlik-Tatar

Polski Instytut Spraw Międzynarodowych