standard PPP do poprawy

Rok 2013 nie przyniósł istotnych zmian funkcjonowania rynku PPP w Polsce. Nie zmieniły się podstawowe uwarunkowania prawno-instytucjonalne, postawy i zachowania podmiotów biorących udział w przedsięwzięciach czy przesłanki podejmowania decyzji o realizacji przedsięwzięć PPP – wynika z raportu Fundacji Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.

Wnioski, do jakich doszli autorzy raportu, prowadzą do następujących stwierdzeń:

  • z roku na rok zwiększa się liczba decyzji podmiotów publicznych zainteresowanych realizacją projektów w formule PPP, ale Polska w dalszym ciągu jest na początku drogi;
  • wszczęte postępowania o wyborze partnera prywatnego tylko w 22% kończą się sukcesem; niska skuteczność wszczętych postępowań jest wypadkową braku wiedzy o PPP, braku umiejętności i standardów przygotowywania takich projektów, skłonności do minimalizowania kosztów ich przygotowywania i związanej z tym rezygnacji z przeprowadzenia analiz przedrealizacyjnych oraz skorzystania z fachowego doradztwa; nadal to przede wszystkim nieufność, a nie poszukiwanie rzeczywistego partnerstwa, decydują o przebiegu i treści uzgodnień negocjacyjnych;
  • znakomita większość przygotowywanych i realizowanych przedsięwzięć PPP, to projekty JST (jednostek samorządu terytorialnego); tylko 1 projekt przygotowywany jest przez władzę publiczną szczebla krajowego (budynek sądu w Nowym Sączu); istotnie wpływa to na najczęściej niską wartość projektów (projekty na poziomie lokalnym są zdecydowanie częściej projektami o niewielkiej wartości);
  • mamy diametralnie odmienną, od światowej, strukturę sektorową; najczęściej realizowane na świecie projekty, to projekty edukacyjne, transportowe, szpitalnictwo; w Polsce najbardziej popularnymi sektorami, w których podmioty planują realizację projektów, to sport i rekreacja oraz parkingi; jednak od 2013 r. można zaobserwować zmiany w zakresie struktury sektorowej ogłaszanych projektów PPP (poza przedsięwzięciami sportowo-rekreacyjnymi oraz parkingowymi, JST planowały relatywnie dużo przedsięwzięć inwestycyjnych w formule PPP w energetyce, sektorze wodno-kanalizacyjnym oraz transportowym); najwięcej podpisanych umów PPP odnotowano dotychczas (w latach 2009-2013) w sektorze transportu i w teleinformatyce;
  • podstawowym motywem decyzji o PPP jest pozyskanie kapitału i to bez konieczności powiększania długu publicznego (umożliwia to odpowiedni podział ryzyk); w konsekwencji mamy do czynienia z niskim udziałem projektów charakteryzujących się płatnością za dostępność oraz przewagą umów koncesyjnych (od dwóch lat widać jednak wyraźny wzrost liczby ogłoszeń, w których partner publiczny odwołuje się do ustawy o PPP);
  • wartość niezbędnych inwestycji w sektorze usług publicznych znacznie przewyższa dostępne (łącznie z funduszami unijnymi) środki publiczne na ten cel; gdyby ta luka finansowa miała być w całości finansowana projektami PPP, oznaczałoby to (wg prof. Witolda Orłowskiego) konieczność poniesienia, w latach 2011-2022, przez kapitał prywatny nakładów rzędu 4-7 mld zł rocznie; jest to zarazem szacunek potencjalnej, rocznej wartości rynku PPP w Polsce;
  • musiałoby zatem nastąpić zwiększenie udziału PPP w finansowaniu sektora usług publicznych z poziomu ok. 0,4% do poziomu 17%; dla porównania – w Wielkiej Brytanii wynosi on 23%, a w Portugalii 19%;
  • głównymi czynnikami, które mogą doprowadzić do zwiększenia stosowania formuły PPP, są przede wszystkim: silna wola polityczna władzy szczebla centralnego i opracowanie długoterminowej strategii rozwoju formuły PPP w Polsce , a także zmiany prawno-instytucjonalne oraz opracowanie wzorców i standardów postępowania;
  • Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju podjęło misję wsparcia dużych projektów PPP, zapewniając dla najbardziej interesujących koncepcji kompleksowe doradztwo na etapie analitycznym i podczas postępowania przy wyborze partnera prywatnego; Ministerstwo wspierało w tym zakresie projekt spalarni odpadów w Poznaniu o wartości 760 mln zł; aktualnie w fazie analiz są dwa projekty pilotażowe – z sektora drogowego (przebudowa i utrzymanie wybranej sieci dróg w województwie dolnośląskim) oraz z sektora ochrony zdrowia (budowa nowego szpitala Matki i Dziecka w Poznaniu), a także trzeci (na etapie selekcji projektu) w sektorze efektywności energetycznej, obejmującej termomodernizację budynków użyteczności publicznej;
  • Ministerstwo Gospodarki jest w trakcie przygotowania oczekiwanej przez rynek nowelizacji ustawy o PPP; jedna poprawka, dotycząca prawa do zaliczania części wynagrodzenia wypłacanego partnerowi prywatnemu do wydatków majątkowych, może mieć znaczący wpływ dla rozwoju PPP – w szczególności przedsięwzięć PPP z mechanizmem płatności opartym na dostępności;
  • nowym zjawiskiem, niezwykle ważnym i pozytywnym, jest przyjazny stosunek NIK do kwestii rozwoju PPP; świadczą o tym (wg raportu z kontroli rynku PPP przeprowadzonej w 2012 r.) wystąpienia pokontrolne oraz aktywna promocja przez NIK samej formuły PPP; znaczenie tych dokumentów dla rozwoju PPP powinno być statystycznie zauważalne już w 2014 r.;
  • zarówno na szczeblu centralnym, jak i w JST, nie są tworzone strategie rozwoju PPP w poszczególnych sektorach, spójne ze strategiami inwestycyjnymi; w efekcie decyzje o realizacji przedsięwzięć PPP są często podejmowane w sposób arbitralny, a główną ich motywacją jest brak możliwości pozyskania finansowania dłużnego przez stronę publiczną; dotyczy to przede wszystkim projektów o niskiej wartości.

Mimo opartych o wyniki badań analitycznych, szeroko nagłaśnianych postulatów ekspertów, nie zwiększyła się także aktywność rządu w zakresie promocji tej formy realizacji usług publicznych, nie opracowano pożądanych, z punktu widzenia interesu społecznego, procedur i wzorców postępowania w zakresie przygotowania i realizacji projektów PPP, nie uruchomiono instytucji zmniejszających właściwy dla PPP poziom ryzyk. Ponadto, nie została stworzona również świadoma, spójna strategia wyznaczająca władzom publicznym wszystkich poziomów preferowany (korzystny w wymiarze krajowym) kierunek działania w dziedzinie PPP. Nadal projekty PPP należą wyłącznie do domeny aktywności samorządów terytorialnych – nie powstał żaden projekt realizowany na szczeblu krajowym, na etapie przygotowań (dialog konkurencyjny) znajduje się (jak wspomniano) jedynie 1 projekt – budowy sądu rejonowego (Nowy Sącz).

Głównymi czynnikami, które mogą doprowadzić do zwiększenia stosowania formuły PPP, są zmiany prawno-instytucjonalne. W 2013 roku były one przedmiotem wielu konferencji poświęconych upowszechnianiu tej formy realizacji usług publicznych. Spotkania doprowadziły do opracowania praktycznych rekomendacji działań instytucji publicznych. Na przykład konkluzje sformułowane podczas forum Europejskiego Kongresu Finansowego w Gdańsku stały się jedną z przesłanek opracowania rządowego programu Inwestycje Polskie (ograniczenie ryzyka partnera prywatnego). Rekomendacje kolejnych raportów o PPP zostały wykorzystane przez Ministerstwo Gospodarki do uruchomienia procedury postulowanych zmian ustawy o PPP. Konkluzje sformułowane na seminarium zorganizowanym przez minister Irenę Wóycicką w Kancelarii Prezydenta utorowały drogę nowelizacji w zakresie adekwatnego do specyfiki PPP, zaliczania płatności podmiotu publicznego do wydatków bieżących lub majątkowych.

Proponowane zmiany dotyczą:

  • wprowadzenia możliwości utworzenia przez wybranego wykonawcę spółki specjalnego przeznaczenia, odpowiedzialnej za realizację przedmiotu postępowania, po wyborze jego oferty, jako najkorzystniejszej;
  • ułatwienia zawierania z wybranym wykonawcą umowy na okres dłuższy, niż 4 lata, bez konieczności zgłoszenia tego prezesowi UZP (art. 142 ust. 3 ustawy PZP);
  • zniesienia limitów wysokości zabezpieczenia (art. 150 ust. 2 ustawy PZP);
  • rozszerzenia zapisów w umowie PPP o możliwość i zasady jej wcześniejszego rozwiązania;
  • wprowadzenia przepisów dających jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienia do udzielania wykonawcy dotacji celowych na realizację inwestycji i związane z wykonaniem umowy PPP usługi;
  • wprowadzenia regulacji stanowiącej, że wydatki JST ponoszone na podstawie umowy PPP w części, w jakiej przeznaczone są na: finansowanie wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych, nabycia wartości niematerialnych i prawnych lub partycypację w kosztach wytworzenia środków trwałych, są wydatkami majątkowymi.

Mimo, że poniższe kwestie nie są przedmiotem zmian postulowanych przez Ministerstwo Gospodarki, celowe wydaje się wprowadzenie dodatkowo następujących zmian:

  • dostosowanie ustaw CIT, PIT i VAT np. poprzez wskazanie, że w przypadku realizacji projektów PPP, Partner Prywatny ma prawo do rozliczania straty podatkowej w okresie dłuższym, niż obowiązujący obecnie okres 5. lat, czy zasad dotyczących kosztów poniesionych przez spółkę matkę przed utworzeniem spółki celowej;
  • dopuszczenie możliwości stosowania prawa interwencji (ang. step in right) przez podmioty finansujące w projektach infrastrukturalnych, na określonych warunkach, w ramach umowy bezpośredniej.

Jeśli przygotowywana nowelizacja uwarunkowań funkcjonowania PPP zostanie wprowadzona w życie, to lata 2014-2015 mogą stać się przełomowymi dla PPP w Polsce.

oprac.: jn

źródło: Rynek PPP w Polsce, Raport Fundacji Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

pod kier. Prof. Ireny Herbst, prezesa Fundacji